《四川省减污降碳协同增效行动方案》政策解读
来源：四川省生态环境厅
2023-07-28
经省政府同意，四川省生态环境厅、省发展改革委、经济和信息化厅、住房城乡建设厅、交通运输厅、农业农村厅、省能源局七部门于2023年7月19日印发《四川省减污降碳协同增效行动方案》（以下简称《方案》）。《方案》既是当前和未来一段时间四川省协同推进减污降碳的行动指南，也是四川省碳达峰碳中和“1+N”政策体系的重要组成部分。
一、如何理解减污降碳协同增效的内涵和外延？
人为活动是导致环境污染物与温室气体排放的根源。工农业生产、能源消费、交通物流、居民生活等人类活动，既会产生大气污染物、水污染物、固体废弃物等环境污染物，也会排放二氧化碳、甲烷等温室气体。多数环境污染物与温室气体排放同根同源且空间分布高度一致，许多传统污染物通过直接和间接效应影响气候，气候变化也作用于污染物转化的方向及速率。因此，通过在减污降碳的目标指标、管控区域、控制对象、措施任务、政策工具等方面的协同，可实现协同治理和提质增效。
20世纪六七十年代以来，全球环境保护不断加强。20世纪90年代开始，全球气候治理兴起，环境和气候协同治理应运而生。2001年，政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三次评估报告首次提出“协同效应”（Co-benefits）概念。IPCC第五次评估报告将协同效应分为积极协同效应和消极协同效应。2018年IPCC发布的《全球升温1.5℃特别报告》将协同效应聚焦在积极协同效应上，即协同效应是指实现某一目标的政策或措施对其他目标可能产生的积极影响，从而增加社会或环境的总效益。
减污降碳协同治理是指控制和减少温室气体排放能同时减少污染物排放，控制污染物排放能减少温室气体排放总量或强度，且都能产生健康效益和降低成本。
二、为什么编制减污降碳协同增效行动方案？
积极稳妥推进减污降碳协同增效，既有时代背景，也有科学依据，更有经济逻辑，是新发展阶段经济社会发展全面绿色低碳转型的必然选择。
从发展阶段看，与发达国家和地区基本解决环境污染问题后转入碳排放控制阶段不同，当前我国生态文明建设同时面临实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略任务。“十四五”时期，生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、积极稳妥推进减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。
从战略布局看，2020年以来，党中央、国务院多次对减污降碳作出部署，要求统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，加快构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。2022年，生态环境部、国家发展改革委等七部委印发《减污降碳协同增效实施方案》，进一步明确了具体要求。
从治理效益看，实施减污降碳协同增效行动，一是可以深掘减排潜力，降低环境污染物和温室气体排放强度，为高质量发展腾挪环境容量和排放空间。二是可以避免顾此失彼，有利于实现环境与气候效益最大化和双赢，夯实美丽四川建设基础，促进人与自然和谐共生。三是能够更好推动环境污染治理从末端治理向源头防治有效转变，节约环境和气候治理综合成本，更好处理发展与保护、发展与减排的关系。
三、四川省推进减污降碳协同增效的基本思路？
积极稳妥推进减污降碳协同增效是一项兼具复杂性、艰巨性的系统工程。一方面，要注重宏观层面的“大协同”，推动产业结构、能源结构、交通运输结构等纵深调整，降低经济社会活动的碳足迹，切实发挥好降碳行动对生态环境质量改善的源头牵引作用。另一方面，要突出降碳与生态环境要素、环境治理体系的“小协同”，优化治理工艺和技术路线，完善治理机制，降低环境治理的碳足迹，充分利用生态环境制度体系协同促进低碳发展。
根据《方案》，四川省将聚焦高质量发展首要任务，贯彻落实“四化同步、城乡融合、五区共兴”战略部署，把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，以结构调整、布局优化为关键，以优化治理路径为重点，以政策协同、机制创新为手段，完善法规标准，强化科技支撑，增强基础能力，全面提高环境治理综合效能，实现环境、气候、经济效益多赢。
四、四川省推进减污降碳协同增效的主要目标？
积极稳妥推进减污降碳协同增效是一项长期工作，必须遵循减污降碳内在规律和科学逻辑，把握好节奏和力度，分阶段、有计划推进主要领域、关键环节、重点区域减污降碳协同增效，确保既完成国家下达的“硬任务”，也形成地域特色的“新亮点”。
到2025年，减污降碳协同推进的工作格局基本形成，重点区域、重点领域结构优化调整和绿色低碳发展取得明显成效，力争在绿色低碳优势产业发展、基于自然的解决方案、气候投融资等方面形成一批可复制可推广的典型经验，减污降碳协同度有效提升。
到2030年，减污降碳协同能力显著提升，助力实现全省二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降，大气污染防治重点区域碳达峰与空气质量改善协同推进取得显著成效，水、土壤、固体废物、新污染物等污染防治领域协同治理水平显著提高。
五、四川省推进减污降碳协同增效的重点任务？
积极稳妥推进减污降碳协同增效，要点是突出源头治理、系统治理、综合治理，手段是强化减污降碳目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同，途径是通过减污和降碳的深度耦合和同频共振，实现提质增效。
一是加强源头防控。强化生态环境分区管控，增强区域环境质量改善目标对能源和产业布局的引导作用。实施生态环境准入管理，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。推动能源绿色低碳转型，实施可再生能源替代行动，严格控制煤炭消费总量。加快形成绿色生活方式，扩大绿色采购和消费，引导公众选择绿色出行方式，探索建立碳普惠等公众参与机制。
二是突出重点领域。强化工业领域协同增效，逐步推进节能降碳改造，实施电炉短流程炼钢高质量发展引领工程。深化交通运输协同增效，引导中长距离大宗散货及集装箱“公转铁”“公转水”“水水中转”，打造轨道上的智慧都市圈，加快推广应用新能源汽车。推动城乡建设协同增效，推动低碳建筑规模化发展，推广可再生能源建筑应用。促进农业领域协同增效，加强生态建设协同增效，科学开展国土绿化行动。
三是优化环境治理。加强大气污染防治协同控制，探索开展大气污染物与温室气体排放协同控制改造提升工程试点，加强消耗臭氧层物质和氢氟碳化物管理。加快水环境治理协同控制，建设资源能源标杆再生水厂，鼓励具备条件的地区在污水处理厂推广建设太阳能发电设施，加强污水处理设施能耗和碳排放管理。探索土壤污染治理协同控制，实施固体废物污染防治协同控制，推动垃圾填埋场填埋气收集和利用设施建设。
四是开展模式创新。推动区域减污降碳协同创新，因地制宜探索减污降碳协同增效的差异化路径和有效模式。深化城市减污降碳协同创新，探索不同类型城市减污降碳推进机制，促进在城市建设、生产生活各领域加强减污降碳协同。开展产业园区减污降碳协同创新，推广使用可再生能源，推动具备条件的省级及以上园区全部实施循环化改造。促进企业减污降碳协同创新，打造“双近零”排放标杆企业。
五是强化支撑保障。促进协同技术研发应用，开展百城千县万名专家生态环境科技帮扶行动。推动数字赋能减污降碳协同，有序推动碳中和、碳普惠、绿色技术、温室气体清单等服务管理平台建设。完善减污降碳法规标准，研究制定污染物与温室气体排放协同控制技术指南。加强减污降碳协同管理，推动开展碳排放等环境信息披露。完善减污降碳经济政策，将环保基础设施建设纳入财政贴息范畴，推动四川天府新区开展国家气候投融资试点，推进绿电交易市场建设和绿电溯源认证。提升减污降碳基础能力，探索建立区域温室气体排放因子数据库。
六、如何保障减污降碳协同增效行动落地见效？
三分部署，七分落实。积极稳妥推进减污降碳协同增效，把“规划图”变成“施工图”、“时间表”变成“计程表”，离不开全社会的共同参与和积极推动，必须完善工作机制、细化任务清单、健全激励约束机制，确保各项目标任务不折不扣落到实处。
一是加强组织领导。推动各市（州）、各有关部门充分认识减污降碳协同增效工作的重要性、紧迫性，坚决扛起责任，抓好贯彻落实。指导和推动各市（州）结合实际，研究制定本地区行动方案，细化工作任务，明确职责分工，确保减污降碳协同增效工作取得成效。
二是开展宣传引导。将绿色低碳发展纳入国民教育体系，将绿色低碳发展纳入干部培训和日常工作内容。广泛开展宣传教育活动，开展生态环境保护和应对气候变化科普。鼓励大型活动实施碳中和，加大减污降碳先进典型宣传。加大信息公开力度，提高环境决策公众参与水平。
三是拓展对外合作。积极参与气候和环境国际合作，讲好美丽四川故事。强化成渝地区生态环境保护联防联控，深化清洁能源产业、温室气体减排、“无废城市”建设、生态产品价值实现等领域合作。推动省校、省企战略合作融入减污降碳。支持举办国际低碳环保会展，引导和推动低碳环保优势产品和装备出口。
四是严格考核督察。将温室气体排放控制目标完成情况纳入生态环境保护党政同责工作考评和污染防治攻坚战成效考核，将减污降碳目标任务落实情况纳入省级生态环境保护督察，逐步形成体现减污降碳协同增效要求的生态环境考核体系。
七、四川省已开展哪些减污降碳协同增效工作？
近年来，四川省主动适应生态文明建设新形势新要求，以美丽四川建设为引领，积极稳妥推进碳达峰碳中和，深入打好污染防治攻坚战，不断筑牢长江、黄河上游生态安全屏障，减污降碳协同治理迈出坚实步伐。
一是重大规划政策加快融合。将减污降碳协同治理摆在生态文明和美丽四川建设的重要位置。《美丽四川建设战略规划纲要（2022—2035年）》将减污降碳协同增效作为建设绿色低碳经济发展实验区战略目标的重要内容。省委、省政府《关于深入打好污染防治攻坚战的实施意见》强调，以实现减污降碳协同增效为总抓手，深入打好污染防治攻坚“九大战役”。
二是结构性减排持续深化。加快建设现代化产业体系，2022年高技术制造业营业收入占比超过20%，服务业增加值占比超过52.2%，晶硅光伏、动力电池、新能源汽车、节能环保等产业加速成长。大力发展清洁能源产业，持续推进“三江”水电基地建设、“三州一市”光伏发电基地和凉山州风电基地建设，提升重点领域电能占终端能源消费比例。加强内河航道和铁路基础设施建设，实施“电动四川”行动计划。截至2023年4月，新能源汽车累计推广超过65万辆，居西部第一。
三是资源利用效率稳步提升。落实固定资产投资项目节能审查制度，加强年用能1万吨标准煤以上的重点用能单位节能管理。推动重点领域企业节能降碳，诞生首批省级节能降碳标杆企业，持续开展强制性清洁生产审核。加快循环经济发展，成都市、德阳市、内江市入选国家废旧物资循环利用体系建设重点城市名单。
四是协同控制场景更加丰富。开展成都市空气质量达标及碳排放达峰实施策略研究，启动大气减污降碳协同增效行动。推动有条件的新建环境基础设施配备光伏发电系统，启动“8+7”个城市的全域无废建设，提升生活垃圾低碳化处置能力。开展白酒、电解铝、烟草、陶瓷等典型特色行业减污降碳路径研究，将减污要求纳入近零碳排放园区试点。
五是协同治理机制加快构建。各级生态环境保护委员会将减污降碳纳入一体部署和推动。启动成都等国家碳监测评估试点，实现省级、市（州）温室气体清单编制常态化。将减污降碳纳入省级预算基本建设投资支持范围，将工业节能降碳改造、低碳环保示范创建项目纳入生态环境保护（污染防治成效巩固）财政贴息申报范围。将碳排放强度降低目标完成情况纳入省级环境保护党政同责工作目标绩效管理体系，一体考核迈出重要步伐。
六是专业支撑能力稳步提升。组建天府永兴实验室，依托减污降碳协同研究部设立减污降碳评估研究中心。发挥环境、能源等相关创新平台优势，设立相关研究支撑机构。优化相关社会团体的机构设置，增设相关分支机构。依托2022天府碳中和论坛举办“减污降碳协同技术分论坛”，在川举行城市大气综合管理与低碳行动伙伴关系研讨会。
八、“十四五”时期减污降碳协同增效有何考虑？
“十四五”时期是积极稳妥推进减污降碳协同增效的窗口期、关键期。生态环境厅按照省委省政府部署要求，密切联动相关部门和单位，坚持系统思维，坚持稳中求进工作总基调，突出主要领域、关键环节和重点地区，制定分阶段行动计划，推动减污降碳协同走深走实，实现源头替代、过程降碳、末端治理协同发力。
一是深化结构调整协同。继续将源头预防和结构性减排摆在突出位置，加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构和用地结构调整，坚决遏制“两高一低”项目盲目上马，重点压减非电用煤，提升工业、建筑、交通等终端用能电气化水平，确保完成“十四五”节能降碳减排目标任务。
二是促进环境要素协同。加强大气、水、土壤、固体废弃物等污染防治领域协同治理潜力分析和路径研究，将能效提升和可再生能源应用作为环境污染末端治理的重要导向，依托污水垃圾处理领域打造一批气候友好型示范场景，推广再生水和甲烷回收利用模式，推动节能降碳不断深化和生态环境质量持续改善。
三是推动空间单元协同。充分考虑区域、城市、园区、企业等不同空间尺度减污降碳协同增效的资源禀赋、基础条件和减排潜力，因地制宜制定减污降碳协同增效实施方案，探索开展减污降碳协同路径和模式创新，全面深化近零碳排放园区试点建设，打造一批绿色低碳高质量发展高地。
四是强化工作体系协同。逐步探索将控制温室气体排放工作纳入监测评估、调查统计、政策规划、行政审批、投资融资、宣传科普、执法检查、督察考核等环境治理体系，健全工作机制，加强人才培养，强化科技支撑，夯实基础能力，推动环境与气候治理体系和治理能力现代化。
